Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_63/2024
Arrêt du 10 février 2025
IIIe Cour de droit public
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux
Moser-Szeless, Présidente,
Stadelmann, Parrino, Beusch et Bollinger.
Greffière : Mme Perrenoud.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. Fédération des associations du personnel du
service public du Canton de Fribourg (FEDE),
tous les trois représentés par M e Pierre Mauron, avocat,
recourants,
contre
Grand Conseil du canton de Fribourg,
représenté par Me Isabelle Python, avocate,
intimé.
Objet
Prévoyance professionnelle,
recours contre la loi du Grand Conseil du canton de Fribourg modifiant la loi sur la Caisse de prévoyance du personnel de l'État du 8 septembre 2023
(ROF 2023_070).
Faits :
A.
Le 8 septembre 2023, le Grand Conseil du canton de Fribourg (ci-après: le Grand Conseil) a adopté une loi modifiant la loi sur la Caisse de prévoyance du personnel de l'État du 12 mai 2011 (LCP/FR; RSF 122.73.1), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2024 (ROF 2023_070). Cette loi a notamment modifié l'art. 19 LCP/FR, comme il suit:
"Art. 19 Conseil d'administration - Constitution
1 Le conseil d'administration se compose de douze membres, représentant paritairement l'employeur et les personnes salariées. Ces membres sont soumis à la loi réglant la durée des fonctions publiques accessoires.
1a Les membres du conseil d'administration doivent jouir d'une bonne réputation et offrir toutes les garanties d'une activité irréprochable. Dans leur ensemble, ils doivent disposer des compétences, en particulier dans les domaines de la prévoyance professionnelle, de la gestion des ressources humaines et de l'immobilier, en matière de placements financiers, ainsi que dans le domaine juridique, nécessaires à la bonne exécution des tâches qui leur incombent.
2 En cas de démission d'un membre du conseil d'administration représentant l'employeur, le conseil d'administration avise l'autorité ou l'organe compétent pour la désignation d'une personne remplaçante. Le conseil d'administration précise par voie réglementaire les dispositions applicables en cas de démission d'un membre du conseil d'administration représentant les personnes salariées.
3 Les personnes salariées sont représentées au conseil d'administration par six membres, reflétant équitablement les différentes catégories de fonctions du personnel de l'État et de celui des institutions externes, en tenant compte de l'importance numérique de ces catégories. Le conseil d'administration définit par voie réglementaire les modalités de leur désignation.
4 Un membre du Conseil d'État représente l'employeur au conseil d'administration. En outre, le Conseil d'État désigne cinq autres personnes représentant l'employeur.
5
Abrogé
6 Les personnes au bénéfice de pensions de retraite de la Caisse élisent un représentant ou une représentante parmi les anciens collaborateurs ou collaboratrices de l'État. Cette personne participe aux séances du conseil d'administration avec voix consultative.
7 La présidence du conseil d'administration est assurée à tour de rôle par un membre représentant les personnes salariées et un membre représentant l'employeur. Le conseil d'administration peut toutefois prévoir un autre mode d'attribution de la présidence."
B.
A.________, B.________ et la Fédération des associations du personnel du service public du Canton de Fribourg (FEDE) interjettent un recours en matière de droit public contre la modification législative du 8 septembre 2023, en concluant à l'annulation de son art. 19.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales a renoncé à se déterminer.
A.________, B.________ et la FEDE ont encore déposé des observations.
Considérant en droit :
1.
1.1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1).
1.2. La loi attaquée constitue un acte normatif cantonal qui, en droit fribourgeois, ne peut faire l'objet d'aucun recours cantonal. Elle est par conséquent directement attaquable devant le Tribunal fédéral par un recours en matière de droit public (
1.3. L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel requis peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que la partie recourante puisse se voir un jour appliquer les dispositions contestées (ATF 148 I 160 consid. 1.4; 147 I 308 consid. 2.2). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant. En revanche, un intérêt général tendant à une application correcte du droit n'est pas recevable (ATF 141 I 78 consid. 3.1; 136 I 49 consid. 2.1 et les références).
En leur qualité respective d'assurée et de bénéficiaire de prestations de retraite de la Caisse de prévoyance du personnel de l'État de Fribourg (CPPEF), concernés par l'acte normatif attaqué, A.________ et B.________ sont touchés personnellement par l'acte normatif attaqué et ont, de ce fait, un intérêt digne de protection à son annulation (comp. arrêt 9C_78/2007 du 15 janvier 2008 consid. 3.2). Quant à la FEDE, il s'agit d'une association au sens des art. 60 ss CC, qui regroupe les associations du personnel actives auprès du personnel de l'État de Fribourg. Selon l'art. 2 al. 1 de ses Statuts, elle a notamment pour but de défendre les intérêts économiques, professionnels et moraux du personnel de l'État de Fribourg en collaboration avec les associations. Dans la mesure où il convient d'admettre qu'un très grand nombre de ses membres sont touchés personnellement par l'acte normatif attaqué et ont un intérêt digne de protection à son annulation, la qualité pour recourir doit être reconnue à la FEDE (comp. arrêt 9C_78/2007 précité consid. 3.3 et les références).
1.4. Selon l'art. 101 LTF, le recours contre un acte normatif doit être interjeté dans les 30 jours à compter de sa publication selon le droit cantonal. En l'occurrence, la modification législative en cause a été promulguée le 22 décembre 2023 (à l'échéance du délai référendaire, le 21 décembre 2023) et publiée dans la Feuille officielle du canton de Fribourg le 26 décembre 2023, puis dans le Recueil officiel fribourgeois le 12 janvier 2024. Déposé le 26 janvier 2024, le recours a ainsi été interjeté en temps utile. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes cantonales, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de l'acte normatif litigieux aux droits fondamentaux, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF. Lors de cet examen, le Tribunal fédéral s'impose toutefois une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et à la proportionnalité. Dans ce contexte, il est décisif que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur invoquées. Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution fédérale ou à la Convention européenne des droits de l'homme. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, ainsi que des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 148 I 160 consid. 2; 145 I 73 consid. 2; 144 I 306 consid. 2; 140 I 2 consid. 4, chacun avec les références).
Le juge ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition contestée doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard des droits fondamentaux en cause dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler contraire aux droits fondamentaux ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 148 I 160 consid. 2; 145 I 73 consid. 2; 140 I 2 consid. 4).
3.
3.1. Invoquant le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), les recourants soutiennent que le nouveau mode d'élection des représentants du personnel au sein du conseil d'administration de la CPPEF mis en place par l'art. 19 LCP/FR, dans sa teneur à compter du 1er janvier 2024, serait incompatible avec l'exigence d'une gestion paritaire des institutions de prévoyance prévue par l'art. 51 LPP. Ils font en substance valoir que la nouvelle réglementation supprime la place des syndicats et autres associations du personnel, prévoit un mode de scrutin dans lequel "l'État-employeur" peut s'immiscer et annihile toute possibilité pour les salariés d'être convenablement représentés par des personnes ayant les connaissances requises et le soutien nécessaire. Selon les recourants, "la volonté [serait] clairement de réduire au maximum la voix des salariés" au profit d'une mainmise totale du Conseil d'État sur la gestion de la CPPEF.
3.2. Dans sa réponse au recours, l'intimé indique que dans sa nouvelle teneur, l'art. 19 LCP/FR garantit la gestion paritaire de la CPPEF et qu'il n'y a dès lors pas de violation du droit fédéral. Il expose en particulier que le nouvel art. 19 LCP/FR n'exclut pas la FEDE et le Syndicat des services publics - Fribourg (ci-après: le SSP) du processus de candidature et d'élection et que les salariés bénéficient désormais de davantage de liberté et d'indépendance pour s'organiser, avec l'aide des associations du personnel et des syndicats, afin de trouver des représentants ayant les compétences requises pour défendre au mieux leurs intérêts.
4.
4.1. Selon l'art. 49 al. 1 Cst, le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. En vertu du principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit, pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (ATF 143 I 129 consid. 2.1 et les références; 140 V 574 consid. 5.1).
4.2. L'art. 51 LPP pose le principe de la gestion paritaire des institutions de prévoyance par les salariés et les employeurs. Aux termes de l'art. 51 al. 1 LPP, salariés et employeurs ont le droit de désigner le même nombre de représentants dans l'organe suprême de l'institution de prévoyance. Selon l'art. 51 al. 2 LPP, l'institution de prévoyance doit garantir le bon fonctionnement de la gestion paritaire. À cet égard, il y a lieu notamment de régler: la désignation des représentants des assurés (let. a); la représentation des différentes catégories de salariés en veillant à ce qu'elle soit équitable (let. b); la gestion paritaire de la fortune (let. c); la procédure à suivre en cas d'égalité des voix (let. d). Quant à l'art. 51 al. 3, 1re et 2e phrases, LPP, il prévoit que les assurés désignent leurs représentants directement ou par l'intermédiaire de délégués. Si tel ne peut être le cas en raison de la structure de l'institution de prévoyance, notamment dans les institutions collectives, l'autorité de surveillance peut admettre un autre mode de représentation.
L'art. 51 LPP, qui s'applique également à la prévoyance plus étendue (cf. art. 49 al. 2 ch. 7 LPP), est une disposition de nature relativement impérative, en ce sens qu'il ne peut y être dérogé au détriment des salariés (cf. Message du 19 décembre 1975 à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [ci-après: Message LPP], FF 1976 I 117 p. 172; cf. aussi THOMAS GÄCHTER/ MAYA GECKELER HUNZIKER, in Commentaire LPP et LFLP, 2e éd. 2020, nos 14 s. ad art. 51 LPP; JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, Gestion paritaire et bon fonctionnement de la prévoyance professionnelle, in: Revue syndicale suisse 1990 p. 9). La gestion paritaire constitue l'élément principal de la participation dans le domaine de la prévoyance professionnelle (cf. Message LPP, FF 1976 I 117 p. 172). Le but de l'art. 51 LPP - déterminant pour l'interprétation et l'application de cette disposition (ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Umsetzung von Art. 51 BVG in den Sammelstiftungen der Lebensversicherer, in: RSAS 2006 p. 338) - est de garantir le droit des assurés de participer à la gestion de leur institution de prévoyance (cf. Message LPP, FF 1976 I 117 p. 225; cf. aussi arrêt B 117/05 du 19 octobre 2006 consid. 3.2.2.1) et, donc, d'assurer une meilleure protection de leurs intérêts face à l'employeur (GÄCHTER/GECKELER HUNZIKER, op. cit., n° 14 ad art. 51 LPP; VETTER-SCHREIBER, op. cit., p. 343 s.). L'un des objectifs de la 1re révision de la loi a été de renforcer la participation des représentants des salariés au sein de l'organe paritaire (Message du 1er mars 2000 relatif à la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [LPP] [1 re révision LPP], FF 2000 2495 p. 2534 ss; cf. aussi ATF 142 V 239 consid. 4.2).
4.3.
4.3.1. En ce qui concerne la modification législative cantonale remise en cause en l'occurrence, c'est le lieu de constater que si les al. 1, 1a, 4, 6 et 7 de l'art. 19 LCP/FR n'ont pas été modifiés ou seulement sur des aspects mineurs, les al. 2 et 3 de cette disposition ont subi des changements notables et l'al. 5 a été abrogé. Dans leur teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2023, les al. 2, 3 et 5 de l'art. 19 LCP/FR - portant alors le titre marginal "Comité - Constitution" - prévoyaient ce qui suit:
"2 En cas de fin des rapports de service d'un membre du comité, salarié de l'État, ou en cas de démission, le comité avise l'autorité ou l'organe compétent pour la désignation d'une personne remplaçante.
3 Les personnes salariées sont représentées au comité par six membres, dont quatre sont élus par l'intermédiaire de la FEDE, un, par l'intermédiaire du SSP-Fribourg et le dernier, par l'intermédiaire de l'Association des cadres supérieurs et magistrats, magistrates de l'État de Fribourg.
5 La FEDE, le SSP-Fribourg ainsi que l'Association des cadres supérieurs et magistrats, magistrates de l'État de Fribourg organisent l'élection des personnes qui représentent les personnes salariées. Il est tenu compte des diverses catégories de personnes salariées et de l'importance numérique de celles-ci; le Conseil d'État fixe les règles de répartition. Quatre des membres représentant les personnes salariées au moins doivent être des personnes assurées de la Caisse."
4.3.2. La modification de l'art. 19 LCP/FR du 8 septembre 2023 est intervenue à la suite d'un arrêt rendu par le Tribunal administratif fédéral dans une cause concernant la Caisse de prévoyance de l'État de Genève (arrêt A-7254/2017 du 1er juillet 2020). Selon cet arrêt, la formation d'un groupe de cadres (regroupant les cadres intermédiaires ayant une responsabilité d'encadrement du personnel et les cadres supérieurs) avec droit de représentation au comité (en tant que membres salariés) contrevient au principe de la représentation équitable des différentes catégories de salariés, au détriment desquelles ce droit est accordé, ainsi qu'au principe de l'égalité de traitement entre les assurés, dans la mesure où des distinctions sans motifs raisonnables sont établies entre ceux-ci (consid. 4.2.3). Dans ce contexte, le Tribunal administratif fédéral a considéré que les personnes à même d'influencer les décisions de l'entreprise - dont certains cadres en fonction de la situation particulière - ne peuvent en principe pas représenter les salariés (consid. 3.3.2; sur ce point, cf. aussi SCHNEIDER, op. cit, p. 15 s.). Dans son Message du 9 mai 2023, le Conseil d'État de l'État de Fribourg a en effet expliqué qu'afin de respecter la jurisprudence du TAF et, plus largement, le principe de la représentation paritaire prévu par le droit fédéral, la personne représentant les cadres devra compter désormais au nombre des représentants et représentantes de l'employeur (Message 2022-DFIN-66 - Projet de loi modifiant la loi sur la Caisse de prévoyance du personnel de l'État [Composition du conseil d'administration] - du 9 mai 2023 [ci-après: Message LCPPE], ch. 1 et 3 p. 1 et 3 ad art. 19 al. 1).
Pour ce qui est de la désignation des représentants et représentantes des personnes salariées - alors effectuée par l'intermédiaire de la FEDE et du SSP -, le Conseil d'État fribourgeois a exposé qu'il y avait lieu à la fois de garantir et de limiter les possibilités de la collectivité publique d'exercer son influence sur l'institution de prévoyance de droit public; il s'est référé sur ce point au Message du 19 septembre 2008 relatif à la modification de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidités (Financement des institutions de prévoyance de corporations de droit public, FF 2008 7664, ch. 1.5.9.2). Il a expliqué qu'il appartenait à l'employeur public, en tant qu'autorité politique, de fixer les grands principes de l'institution de prévoyance de droit public, ces "grands principes" n'englobant pas les simples questions organisationnelles qui étaient expressément placées dans la compétence des institutions de prévoyance. En citant l'arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7254/2017 du 1er juillet 2020 (consid. 3.3.3), il a précisé par ailleurs qu'il incombait à l'institution de prévoyance de garantir le bon fonctionnement de la gestion paritaire, notamment en réglant la désignation des représentants des assurés (Message LCPPE, ch. 3 p. 4 ad art. 19 al. 3).
5.
En l'occurrence, contrairement à ce qu'affirment les recourants, l'art. 19 LCP/FR ne contrevient pas aux règles concernant la gestion paritaire posées par l'art. 51 LPP et ne heurte donc pas l'art. 49 al. 1 Cst., pour les raisons qui suivent.
5.1. En premier lieu, l'art. 51 LPP n'exige pas la participation des associations professionnelles dans la désignation des représentants des assurés. C'est donc en vain que les recourants se prévalent du fait que les associations du personnel seraient "éjectées" par la réforme. On rappellera à ce propos que conformément à l'art. 51 al. 3, 1re et 2e phrases, LPP, sous réserve des cas dans lesquels l'autorité de surveillance peut admettre un autre mode de représentation en raison de la structure de l'institution de prévoyance (sur la question, cf. Message LPP, FF 1976 I 117 p. 173), les assurés désignent leurs représentants directement ou par l'intermédiaire de délégués. Si à l'intérieur de ce cadre légal, les institutions de prévoyance disposent d'une grande marge de manoeuvre pour régler le mode d'élection des représentants des assurés, les représentants des salariés doivent cependant être désignés par les salariés et ceux des employeurs par les employeurs (cf. art. 49 al. 1 en relation avec l'
L'institution de prévoyance doit par ailleurs tenir compte des différentes catégories de salariés et de leur importance numérique, en veillant à ce que la représentation de celles-ci au sein de l'organe paritaire soit équitable (cf. art. 51 al. 2 let. b LPP; Message LPP, FF 1976 I 117 p. 173; ATF 142 V 239 consid. 2.1). Or en ce qu'il prévoit que les personnes salariées sont représentées au conseil d'administration par six membres, reflétant équitablement les différentes catégories de fonctions du personnel de l'État et de celui des institutions externes, en tenant compte de l'importance numérique de ces catégories, le nouvel art. 19 al. 3 LCP/FR respecte ces exigences. Quant à la délégation au conseil d'administration de la CPPEF de la compétence de définir par voie réglementaire les modalités de désignation des représentants des salariés (art. 19 al. 3, 2e phrase, LCP/FR, dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2024), elle correspond au système prévu par l'art. 51 al. 2 let. a LPP (consid. 5.2 infra).
De plus, comme le fait valoir le Grand Conseil, bien que la FEDE et le SSP ne soient plus nommément mentionnés dans la loi (cf. le nouvel art. 19 al. 3 LCP/FR et l'abrogation de l'ancien art. 19 al. 5 LCP/FR), cela ne signifie pas qu'ils soient désormais exclus du processus de candidature et d'élection. Il est loisible aux associations du personnel et aux syndicats de participer à la recherche d'un candidat. À cet égard, on relèvera que l'art. 8 du règlement sur l'élection des représentant-e-s des personnes salariées de la CPPEF adopté postérieurement à l'entrée en vigueur de la modification de la LCP/FR querellée (règlement du 1er juillet 2024) prévoit que la Caisse communique la date d'élection et la répartition des sièges entre les cercles électoraux aux associations professionnelles et syndicats représentatifs (FEDE et SSP, notamment), ainsi qu'aux employeurs dans le but d'informer le personnel assuré, communication dans laquelle doit également figurer une invitation à déposer les candidatures pour chaque cercle électoral. La position des associations du personnel est du reste renforcée car la FEDE et le SSP peuvent dorénavant présenter six candidats de leur propre association, alors que sous l'empire de l'ancien art. 19 al. 3 LCP/FR, ils n'avaient la possibilité d'élire que cinq candidats (suppression du siège de l'Association des cadres supérieurs et magistrats, magistrates de l'État de Fribourg au profit d'un siège de plus pour les représentants des salariés). Dans le cadre des débats parlementaires, la question de la participation des associations professionnelles dans la désignation des représentants des assurés avait par ailleurs expressément été discutée (Bulletin du Grand Conseil du canton de Fribourg [BGC], séance du 8 septembre 2023, BGC 2023 p. 2741 ss). Dans ce contexte, le représentant du gouvernement, le Conseiller d'État Jean-Pierre Siggen, avait en particulier expliqué que le fait que la loi ne mentionne plus nommément les associations professionnelles ne signifie pas qu'elles sont exclues, en précisant que les associations et syndicats vont continuer à jouer leur rôle et même l'accroître (BGC 2023 p. 2745).
5.2. L'argumentation des recourants à l'appui d'une interférence et implication de "l'État-employeur" dans le processus de désignation des représentants des salariés n'est pas davantage fondée. Ils se prévalent à cet égard du fait que les représentants des salariés devront désormais se soumettre à l'appel à candidature et aux modalités convenues par le conseil d'administration de la CPPEF (cf. art. 19 al. 3 LCP/FR, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2024). Quoi qu'en disent les recourants, régler les modalités de la désignation des représentants des personnes salariées par voie réglementaire est une tâche qui appartient à l'institution de prévoyance, singulièrement à son organe suprême, en vertu de l'art. 51 al. 2 let. a LPP. En outre, comme le fait valoir l'intimé, "l'État-employeur" n'a pas la mainmise absolue que voudraient faire croire les recourants dans la nomination des membres représentant les salariés, puisque le conseil d'administration de la CPPEF ne décidera pas des candidats directement, mais seulement des modalités de l'élection des représentants des assurés, comme le prévoit l'art. 51 LPP. À cet égard, en leur qualité de membres du conseil d'administration de l'institution de prévoyance, les représentants des salariés sont du reste appelés à participer à l'élaboration du règlement prévu à cette fin.
5.3. Ensuite de ce qui précède, le recours est mal fondé.
6.
Vu l'issue du litige, les frais de la présente procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). L'intimé n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 10 février 2025
Au nom de la IIIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Moser-Szeless
La Greffière : Perrenoud